构建简约高效的基层管理体制是统筹优化地方机构设置和职能配置的战略选择

乡镇和街道管理体制建设，事关国家治理体系和治理能力的基础。乡镇和街道是我国最基层的政权，上级指令多数要通过这一级政权来实现。对于城市居民和农村村民来说，更多也是通过乡镇和街道的所作所为来感受党和国家的温暖，并通过其形象来认知党和政府。同样，老百姓对党和国家机构改革效果的评价，也主要是看乡镇和街道的办事效率是否提高，是否更公道、更便捷。基础不牢，地动山摇。必须高度重视基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力的基础。

基层政权机构设置和人力资源调配必须面向人民群众、符合基层事务特点。上级机关是分部门研究制定政策，乡镇和街道则是组成团队，包村（居委会）到人、包户到人去落实政策。工作模式不同，人员和职能任务的摆布模式自然也就不同。所以，乡镇和街道机构设置必须面向人民群众、符合基层事务特点，不能照搬上级机关的设置模式，不能要求乡镇和街道也对口上级机关设置机构和配置职能。

根据工作需要，设立综合性机构，实行扁平化和网格化管理。《决定》提出，基层政权的机构设置要“根据工作实际需要，整合基层的审批、服务、执法等方面力量，统筹机构编制资源，整合相关职能设立综合性机构，实行扁平化和网格化管理”。一是根据工作实际需要来考虑基层的机构，既不要一哄而起，也不要千篇一律。二是尽可能综合设置。基层的人员编制等资源极为有限，基层办事是综合办事，需要相互补充、相互调剂，只能整合力量、整合资源、整合相关职能，设立综合性尽可能高一些的机构。三是基层机构不要叠床架屋。不要在服务大厅上再搞一个管大厅的机构，然后上面再来一个分管领导。乡镇和街道分管领导可以直接兼服务大厅的主任，实行扁平化管理。网格化管理是现代城市管理的一种手段，即将城市社区分成众多网格化的小格，然后利用现代科技手段实现对每一个网格的精细化管理。

推动治理重心下移，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。加强基层政权建设，还必须推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，真正让基层政权有足够的能力发挥作用。基层政权最靠近人民群众、最了解具体情况，人民群众的诉求最先向基层政权表达，最后的管理责任也是由基层来承担的。因此，要将基层办事所需资源给予基层。

真正发挥基层政权的基础性作用，优化上级机关对基层的领导方式。上级机关要改变要求下级对口设置机构的习惯性思维，既允许“一对多”，由一个基层机构承接多个上级机构交办的任务；也允许“多对一”，由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报工作。同样，上级机关对基层的监督管理也不能搞成事无巨细都要拿到上级来审批。上级机关要着力明确基层的办事依据，规范政策标准和工作流程，控制基层办事的自由裁量权。同时，辅之以必要的监督和检查，特别是要健全监督体系，发挥人民群众监督作用，发挥行政相对人（到基层办事的人员）评价基层的作用。

不能忽视供水、供电、供气等直接服务民生的公共事业部门的改革。对于人民群众来说，经常打交道的还有基层负责供水、供电、供气等的各种“站”和“所”。党和国家机构改革的一条极为重要的原则是坚持以人民为中心，改革的出发点和落脚点是实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。所以，在推进基层政权改革时，要积极推进直接服务民生、向人民群众提供普遍服务的公共事业部门的改革，改进这些基层单位的服务方式，最大限度地方便群众。

规范垂直管理体制和地方分级管理体制

从政治学的角度来划分，我国的国家结构形式是单一制，而不是联邦制，并不搞所谓的地方政府专属权。宪法规定，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则（第三条）。宪法还规定，国务院是最高国家行政机关（第八十五条），国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分（第八十九条第四项）。从宪法第八十九条对中央政府职权的规定和第一百零七条对县级以上地方各级人民政府权限的规定来看，有少部分事项是中央政府有、地方政府没有的，而多数事项是中央和县以上地方各级人民政府都有的。从政治实践来看，一类事务是中央负责、中央直接管，而另一类是多数事务，是中央定大政方针，具体由地方分级管理。理顺和明确中央与地方的权责关系，要从理顺和明确这两类事务的权责关系入手。

属于中央事权、由中央负责的事项，由中央设立垂直机构实行规范管理。实行垂直管理是强调由中央负责任，并不是搞“井水不犯河水”。在实际工作中，中央垂直管理机构需要协助和配合地方行使职权，也需要地方的协作和配合，因而要健全垂直管理机构和地方的协作配合机制。

属于中央和地方协同管理、需要地方分级负责的事项，实行分级管理。实行分级管理强调的是地方各级的责任，而不是排斥中央的统一领导。为此，中央要加强指导、协调和监督。

吴知论